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第一节 政治背景 政策民主不足与执政理念的更新（第2页）

的原因，中国的整个改革进程呈现出“渐进主义”

的特征，使得社会的转型和发展处于可控的范畴内。

随着市场经济的逐渐巩固，稳定和可预期的政策环境会逐渐成为大势所趋。

从中国公共政策过程上来看，在政策议题设置方面，著名学者王绍光对于我国公共政策议程进行了深入研究。

为了回答和解释在我国公共政策议程设置阶段，哪些问题进入决策者考虑范围内，什么人参与了公共政策议程设定，为什么有些问题进入决策者视线，而其他的问题消失或者搁浅了等问题，王绍光区分了三类议程：传媒议程、公众议程和政策议程。

传媒议程是指大众传媒频频报道和讨论的问题；公众议程是引起社会大众广泛关注的问题；政策议程是指决策者认为至关重要的问题。

进而他依据政策议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种议程设置的模式。

政策议程由决策者提出且民众参与程度低为关门模式。

在这种模式里，没有公众议程的位置，议程的提出者是决策者自身，他们在决定议事日程时没有、或者认为没必要争取大众的支持。

在传统社会里这是议程设置的主要模式，在当代中国这种议程设置模式也没有完全消失。

与关门模式一样，动员模式里的议程也是由决策者提出的，与关门模式不同的是在动员模式里，提出议程后决策者会千方百计引起民众对该议程的兴趣、争取他们对该议程的支持。

动员模式是我国当前政策议程设置的主要方式。

在政策制定方面，以中央层面的决策体制为例，大致可分为三个层级。

位于最高层级的是中央政治局和全国人民代表大会为核心的政策共同体。

一些重要议题或法律法规的制定需要全国人民代表大会相关专门委员会牵头，而涉及国家发展、经济政治改革的重大决策问题一般需要在中央经济工作会议或党的政治局会议上进行讨论和决策。

次一级的决策层级是国务院总理或副总理为核心的或是以政治局常委牵头的多部门协调合作的政策共同体。

如2010年关于校园安全治理的政策制定共同体由政治局常委周永康牵头，涉及国务院多个部门以及中宣部、最高人民法院、最高人民检察院等。

最低的决策层级是国务院单个部门为核心的政策共同体。

一般来说这类决策问题影响范围比较小，在单个政府职能部门的权限即可做出决策。

在我国虽然存在着中央和地方不同层级的决策共同体，但是却存在着较为一致的决策规则：民主集中制。

民主集中制的本质是寻求决策中的“集体理性”

，以达成一致同意的目标。

这是我国决策议事规则的重要创新和独特之处。

在现实生活中，不同民众和利益集团的偏好有所不同，如根据全体一致原则虽然可以让每个利益相关者都表达自己的利益诉求，但是很难达成一致。

在西方是通过代议制和选举，根据少数服从多数的原则解决这一偏好加总问题。

而在中国不存在这样的政治体制基础，民主集中制就成为了替代方案。

在决策共同体中通过少数服从多数来进行公共决策，但大多数情况下决策共同体中的主要领导会表明基本态度，以利于民主后的集中，并以此作为决策共同体的倾向性意见。

民主集中制的决策方式容易导致“集中”

的成分多于“民主”

，甚至集中替代民主，过于依赖个人直觉和经验，缺乏科学严密的论证和多元意见的吸纳，很多情况下为政策失败埋下了伏笔。

公共政策执行是实现政策目标的根本途径。

美国学者艾利森认为：“在实现政策目标的过程中，方案确定只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”

在我国政策执行过程与政策制定过程是环环相扣难以分开的。

从主体上看，中央和地方各级政府机构都是政策执行主体，行使公共政策执行的职能。

某一政策机构主要负责执行上一级机构制定的政策，并根据自身权限制定本级机构的政策，监督下一级机构的执行。

例如相对于全国人民代表大会而言，国务院所采取的行动是对其政策的执行，而国务院采取的行动本身又成为地方政府和国务院下属部门所要执行的政策。

政策执行过程主要包括政策发布、执行准备、政策试点、正式实施、执行监督等环节。

在政策执行过程中，执行力高低直接决定了政策执行效果。

政策执行力是指为达到政策目标，公共政策执行主体通过调度、控制和使用各种政策资源，有效地执行公共政策的能力和效力。

但我国公共政策的执行力却不容乐观，政策执行中的“走样”